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Che cosa si intende per Servizi alla persona?
Ai sensi dell’art. 128 del D.Lgs. n. 112 del 1998, per "servizi sociali" si intendono tutte le attività relative alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti ed a pagamento, o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno e di difficoltà che la persona umana incontra nel corso della sua vita, escluse soltanto quelle assicurate dal sistema previdenziale e da quello sanitario, nonché quelle assicurate in sede di amministrazione della giustizia.
L’art. 1 della legge n. 328 del 2000 afferma che “La Repubblica assicura alle persone e alle famiglie un sistema integrato di interventi e servizi sociali, promuove interventi per garantire la qualità della vita, pari opportunità, non discriminazione e diritti di cittadinanza, previene, elimina o riduce le condizioni di disabilità, di bisogno e di disagio individuale e familiare, derivanti da inadeguatezza di reddito, difficoltà sociali e condizioni di nonautonomia, in coerenza con gli articoli 2, 3 e 38 della Costituzione”.
Nel recente documento di indirizzo licenziato dal Ministero del Lavoro, ovvero il Libro Verde sulla “Vita Buona nella Società Attiva”, si delinea il profilo del futuro welfare per lo sviluppo delle comunità: una rete integrata di servizi nei settori delle politiche sociali, del lavoro, della salute e della formazione che deve garantire ad ogni cittadino, singolo o all’interno del nucleo familiare, il diritto ad una partecipazione responsabile, l’accesso alle opportunità di crescita, la prevenzione verso ogni forma di esclusione o di emarginazione, l’individuazione di percorsi personalizzati per assicurare una vita autosufficiente lungo l’intero ciclo dell’esistenza.
Qual è la dimensione degli ambiti territoriali in Italia?
La normativa nazionale in materia non ha più competenza nella determinazione delle procedure di
attuazione e di gestione dei sistemi locali di welfare, a seguito della riforma costituzionale
introdotta con legge n. 3 del 2001. In ogni caso la stessa legge n. 328 del 2000 non definiva la
questione, limitandosi a suggerire la concomitanza del distretto sociale con quello sanitario, per
facilitare l’integrazione fra i diversi servizi alla persona.
Essendo la scelta degli ambiti territoriali di competenza delle Regioni, in Sardegna la
questione è regolata dall’art. 15 della legge n. 23 del 2005, che recita:
“Ambiti territoriali di programmazione e di gestione:
“L'ambito territoriale locale di programmazione coincide con l'ambito del distretto
sanitario
di cui alla legge regionale 26 gennaio 1995, n.5, e successive modifiche e integrazioni, in modo
da garantire l'unitarietà di gestione e l'integrazione dei servizi sociali e sanitari entro
territori omogenei”.
E’ compito dei Distretti ricavare dalla gestione della programmazione locale elementi che
possano suggerire alla Regione eventuali modifiche alle scelte e agli indirizzi attualmente
stabiliti, anche facendo confronti con le esperienze di altre Regioni o con i documenti per lo
sviluppo sociale promossi dallo Stato o dalla Comunità.
Quali sono i principali cambiamenti per la gestione dei servizi sociali, in seguito alla costituzione dell’Ufficio di PLUS?
La creazione degli Uffici di Piano ha completato il quadro degli organismi di
governo istituzionale e tecnico del sistema di welfare locale.
L’intero impianto di riforma dei sistemi sociali si basa sul concetto di partecipazione,
sancito dal principio di sussidiarietà, ratificato con legge costituzionale n.3 del 2001.
Partecipazione, responsabilità diffusa, scelta condivisa, co-finanziamento della
programmazione sociale presuppongono la definizione di strumenti integrati di governo, sia a
livello di indirizzo politico che di organizzazione e gestione tecnica.
L’impianto normativo riconosce in più punti il ruolo delle istituzioni pubbliche, stato,
regione ed enti locali ma non stabilisce in forma definita in che modo si possa garantire la
concertazione, al di là di strumenti generici come le conferenze dei servizi, seppur allargate alla
cittadinanza.
I canali di informazione non sono sufficienti a garantire opportuni livelli di partecipazione
e non possono sostituire organismi e strumenti di democrazia diffusa.
Gli Uffici PLUS possono rappresentare un modello di attuazione dei processi di partecipazione e
di condivisione, assicurando l’incontro permanente tra gli enti locali, il privato sociale e gli
enti terzi. Da una parte il Comune capofila trova il modo di evitare di supportare da solo l’i
ntero processo di governo, individuando uno spazio in cui definire i compiti di ciascun partner, a
cominciare dalle responsabilità della P.A. Condividere le scelte gestionali ed organizzative
significa equilibrare le spese di manutenzione della programmazione, valorizzare le risorse e
individuare meglio le criticità emergenti.
Ma anche proseguire il percorso verso la definizione di un
Ambito territoriale unico, nel quale i comuni, l’azienda sanitaria e gli altri stakeholders
siano messi in condizione di esaltare le proprie caratteristiche e peculiarità, ampliandone i
confini verso forme più articolate di rappresentazione e di programmazione, facilitando le
interlocuzioni con la Regione, lo Stato e la Comunità Europea.
Inoltre, i
Comuni aumentano le possibilità di emanciparsi dal ruolo attuale di enti minori,
dotati di scarsa motivazione al governo e con poche chance di sviluppo strategico.
Ancora, la presenza attiva della
Provincia può garantire al Distretto la realizzazione della rete infrastrutturale,
funzionale ad una gestione qualitativa del sistema di welfare locale, attraverso l’implementazione
di Osservatori, banche dati, laboratori di progettazione, percorsi formativi. Infine, l’attivazione
di consulte e di altri organismi di partecipazione può contribuire a definire strumenti permanenti
di incontro con il privato sociale, le reti familiari e la cittadinanza attiva, diffondendo una
cultura delle responsabilità e della condivisione.
Quali sono i principali riferimenti normativi della programmazione sociosanitaria?
L’idea di integrare il sistema dei servizi sociali e socio-sanitari parte con la riforma del decentramento amministrativo, con lo scopo di promuovere una programmazione locale più organica ed efficace e, al contempo, di garantire una più efficiente distribuzione della spesa. Già l’art. 3, comma 2 del D.Lgs 112 del 1998 affronta l’argomento entrando nel merito delle competenze dei comuni in rapporto alle spese che comprendono una rilevanza sanitaria, oltre che sociale.
La materia era stata affrontata dalla riforma sanitaria, con il decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, da cui ha preso avvio il processo di definizione delle infrastrutture e degli organismi di governo locale delle politiche di integrazione, come la Conferenza dei Sindaci e il Comitato dei Sindaci dei Distretti, introducendo il discorso sulla programmazione condivisa. In ogni caso, la stessa legge 104 del 1992, in materia di handicap grave, ha dovuto fare riferimento necessario all’integrazione fra i diversi uffici afferenti i sistemi sanitario e sociale.
La legge n. 285 del 1997, che riguarda le politiche per l’infanzia e l’adolescenza, introducendo di fatto la successiva riforma sociale, ha sostenuto fortemente le politiche di integrazione in ambito dei servizi alla persona ed è attualmente vigente in maniera diretta nelle città riservatarie, mentre in tutti gli altri contesti territoriali prosegue all’interno della legge 328 del 2.000.
Si parla di integrazione socio-sanitaria nella legge 30 novembre 1998, n. 419, che anticipa alcuni indirizzi che verranno ripresi dal d.lgs 229 del 1999, con riguardo a quelli dedicati alle prestazioni socio-sanitarie, all’art. 3 septies, comma 3 e all’art. 6.
La legge quadro sul sistema sociale e socio-sanitario, ovvero la 328 del 2000, si basa largamente sul principio di integrazione e di programmazione condivisa, con particolare riferimento all’art. 19, dove si tratta di integrazione e coerenza tra le programmazioni sociale e sanitaria. Così come un ruolo importante in tema assume il DPCM 29 novembre 2001 sui LEA, livelli essenziali delle prestazioni, ancorché orfano dei LIVEAS, cioè i corrispondenti livelli essenziali sociali, di competenza dello Stato e non ancora normati.
Per completare il quadro normativo nazionale, occorre citare il Piano Italiano di Azione sulle Droghe che, a partire dal 2007, propone modelli di gestione condivisa e integrata tra le politiche di intervento. Importanti, in ambito regionale, i riferimenti alla legge 23 dicembre 2005, n. 23 e le deliberazioni 4/21 del 10 febbraio 2005 e 38/21 del 2 agosto 2005, di avvio del Piano regionale.
Quali sono i principali servizi alla persona?
La riforma costituzionale del Libro V, definita con la legge n. 3 del 2001 mantiene allo Stato la competenza nella determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni in ambito sociale.
Questo significa che tutti i cittadini devono godere degli stessi diritti universali, ovunque si trovino, attraverso l’erogazione di servizi adeguati.
Alle Regioni compete la definizione delle regole per organizzare e distribuire le risorse, sulla base delle informazioni che giungono dai diversi ambiti territoriali.
Mancando ancora un quadro definitivo sui criteri di definizione dei livelli essenziali, quindi su quali servizi alla persona erogare in maniera prioritaria e in che quantità, si fa riferimento a due livelli di indirizzo: quello nazionale, che tiene in considerazione gli indirizzi comunitari e che si riflette sui trasferimenti di risorse stato-regione attraverso il FNPS (fondo nazionale politiche sociali) e, in qualche misura, la programmazione dei Fondi strutturali europei (che in grande misura vengono poi erogati dalle regioni); e quello regionale/distrettuale, che ruota attorno al Piano Regionale e ai PLUS (o Piani di Zona).
Per quanto riguarda il primo livello, la legge 328/2000 e il primo e unico Piano nazionale individuano alcune aree prioritarie in tema di servizi alla persona:
· Progetti individuali per le persone disabili;
· Sostegno domiciliare per le persone anziane non autosufficienti;
· Valorizzazione e sostegno delle responsabilità familiari;
· l’erogazione di assegni di cura e altri interventi a sostegno della maternità e della paternità responsabile, da realizzare in collaborazione con i servizi sanitari e con i servizi socio - educativi della prima infanzia;
· politiche di conciliazione tra il tempo di lavoro e il tempo di cura, promosse anche dagli enti locali ai sensi della legislazione vigente;
· servizi formativi ed informativi di sostegno alla genitorialità, anche attraverso la promozione del mutuo aiuto tra le famiglie;
· prestazioni di aiuto e sostegno domiciliare, anche con benefici di carattere economico, in particolare per le famiglie che assumono compiti di accoglienza, di cura di disabili fisici, psichici e sensoriali e di altre persone in difficoltà, di minori in affidamento, di anziani;
· servizi di sollievo, per affiancare nella responsabilità del lavoro di cura la famiglia, ed in particolare i componenti più impegnati nell’accudimento quotidiano delle persone bisognose di cure particolari ovvero per sostituirli nelle stesse responsabilità di cura durante l’orario di lavoro;
· servizi per l’affido familiare, per sostenere, con qualificati interventi e percorsi formativi, i compiti educativi delle famiglie interessate. misure di contrasto della povertà e di sostegno al reddito e servizi di accompagnamento, con particolare riferimento alle persone senza fissa dimora;
· misure economiche per favorire la vita autonoma e la permanenza a domicilio di persone totalmente dipendenti o incapaci di compiere gli atti propri della vita quotidiana;
· interventi di sostegno per i minori in situazioni di disagio tramite il sostegno al nucleo familiare di origine e l’inserimento presso famiglie, persone e strutture comunitarie di accoglienza di tipo familiare e per la promozione dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza; misure per il sostegno delle responsabilità familiari, per favorire l’armonizzazione del tempo di lavoro e di cura familiare;
· misure di sostegno alle donne in difficoltà;
· interventi per la piena integrazione delle persone disabili;
· realizzazione dei centri socioriabilitativi e delle comunità-alloggio di cui all’articolo 10 della legge n. 104 del 1992, e dei servizi di comunità e di accoglienza per quelli privi di sostegno familiare, nonché erogazione delle prestazioni di sostituzione temporanea delle famiglie; interventi per le persone anziane e disabili per favorire la permanenza a domicilio, per l’inserimento presso famiglie, persone e strutture comunitarie di accoglienza di tipo familiare, nonché per l’accoglienza e la socializzazione presso strutture residenziali e semiresidenziali per coloro che, in ragione della elevata fragilità personale o di limitazione dell’autonomia, non siano assistibili a domicilio;
· prestazioni integrate di tipo socio-educativo per contrastare dipendenze da droghe, alcol e farmaci, favorendo interventi di natura preventiva, di recupero e reinserimento sociale;
· informazione e consulenza alle persone e alle famiglie per favorire la fruizione dei servizi e per promuovere iniziative di auto-aiuto;
· misure di contrasto alla povertà e riordino degli emolumenti economici assistenziali.
Senza trascurare alcuni servizi menzionati dal Piano sanitario nazionale:
· servizio sociale professionale;
· segretariato sociale;
· pronto intervento sociale per le emergenze.
E, ancora:
· servizi per l’integrazione delle persone e delle famiglie immigrate.
Quali sono i servizi per i minori, gli anziani, i disabili?
La programmazione locale deve tener conto di due livelli di approccio per determinare le
risposte ai bisogni nelle diverse categorie di utenti: intanto
definire la platea dell’intervento inserendo i dati relativi a due variabili, come la
quantità di risorse disponibili, in termini finanziari (bilancio sociale di ambito), e
il quadro dell’offerta di sevizi già presenti sul territorio (strutture, convenzioni,
centri, gestiti dai comuni, dal sistema sanitario locale e anche dai privati). Questo insieme di
dati va confrontato con un ulteriore quadro, costituito dai bisogni della popolazione, calcolati
secondo i livelli essenziali.
Per il calcolo dei livelli essenziali
occorre tener conto dei riferimenti riportati dalla legge n. 328 del 2000, nonché dall’art. 30
della legge regionale n. 23 del dicembre 2005,
“Modalità di garanzia dei livelli essenziali di assistenza: 1. I livelli essenziali sono
garantiti sul territorio regionale ed all'interno di ciascun ambito territoriale, attraverso la
realizzazione di servizi attuati con modalità quali:
a) misure di contrasto della povertà e di sostegno al reddito e servizi di accompagnamento per
l'inclusione sociale;
b) interventi di tutela dei minori in situazioni di disagio e di nuclei familiari in
difficoltà;
c) misure economiche e servizi per favorire la vita autonoma e la permanenza nel proprio
domicilio di persone non autosufficienti;
d) pronto intervento sociale per fronteggiare emergenze personali e familiari, specie quando
derivanti da violenza intra o extrafamiliare;
e) interventi di accoglienza presso famiglie, persone e servizi semiresidenziali e
residenziali;
f) interventi per affrontare condizioni di dipendenza da sostanze e da altra causa;
g) prestazioni per l'inserimento e l'integrazione sociale di persone con disabilità fisica e
psichica in attuazione della Legge 5 febbraio 1992, n. 104;
h) interventi in favore dei soggetti sottoposti a provvedimento dell'autorità giudiziaria e in
esecuzione penale esterna (misure alternative alla detenzione) in stato di bisogno e privi di
risorse per il loro reinserimento e integrazione sociale”.
Il Piano Regionale dei Servizi sociali e sanitari, licenziato nel 2005 con deliberazioni
4/21 del 10 febbraio e 38/21 del 2 agosto, definisce lo scenario all’interno del quale organizzare
la programmazione locale, in considerazione del bilancio sociale, dei servizi e delle strutture
esistenti e dei livelli essenziali. In particolare, per i servizi dedicati ai minori, agli anziani
e ai disabili, occorre definire i livelli minimi, di partenza e quelli massimi, di arrivo,
raggiungibili attraverso la nuova programmazione.
Occorre favorire la ri-conferma dei servizi e degli interventi che hanno prodotto risultati
positivi e che rientrano nei parametri degli essenziali, assicurando continuità all’assistenza e
alla tutela, mentre per i livelli aggiuntivi e per i progetti nuovi si può procedere secondo il
criterio dell’innovazione. Rispetto al termine innovativo, bisogna fare alcune osservazioni: l’i
nnovatività, in un processo sociale o socio-sanitario, può essere intesa rispetto al metodo, anche
sperimentale, oppure semplicemente perché non si è mai attuata in quello specifico ambito, pur
risultando ampiamente tarata e verificata.
Rispetto alla
disabilità, la Regione Sardegna indica alcune priorità nel Piano: rafforzamento dei centri
di salute mentale; completamento del quadro dell’ADI; maggiore diffusione e specializzazione dei
centri residenziali e semi-residenziali per disabili fisici e psichici; sviluppo dei trasporti
specializzati, aumento della presenza delle comunità alloggio e delle famiglie-comunità; politiche
di prevenzione per contrastare la non autosufficienza degli over 75.
Per quanto riguarda
i minori e i giovani, migliorare i livelli di scolarizzazione e le attività di orientamento
al lavoro, in particolare per la fascia compresa tra i 18 e i 24 anni; contrastare l’alcolismo e la
dipendenza; promuovere la diffusione degli asili nidi e migliorare la qualità dell’affido
familiare.
Per gli anziani, contrastare l’isolamento e promuovere l’inserimento sociale, soprattutto per
quelli compresi tra i 65 e i 74 anni. Migliorare il loro inserimento in famiglia, garantendo
programmi di sollievo familiare o l’assistenza domiciliare.
Quali sono le risorse finanziarie destinate alle politiche sociosanitarie?
La Regione Autonoma della Sardegna con delibera n. 27/5 del 13 maggio 2008 ha definito la
ripartizione del
Fondo Regionale afferente al Fondo nazionale per le politiche sociali (FNPS), in attuazione
degli artt. 25 e 26 della L.R. 23 dicembre 2005, n. 23. Inoltre, la L.R. n. 2 del 2007, all’a
rt. 10 ha istituito il fondo unico per lo svolgimento delle funzioni degli enti locali, che
comprende anche le attività socio-sanitarie. Il fondo viene ripartito ai comuni per il 40% in parti
uguali e per il 60% su base demografica.
Nello stesso documento, vengono confermate per il 2008 le risorse economiche assegnate ai
Comuni per la gestione associata dei servizi, per un ammontare complessivo di euro 22.168.173
(allegato A);
nell’All. B sono assegnate, sempre per il 2008, le risorse economiche per il funzionamento
degli “Uffici per la programmazione e la gestione associata dei servizi”, per un importo
complessivo di euro 1.600.000;
le risorse economiche di cui agli allegati A e B dovranno essere trasferite all’ente gestore
individuato negli accordi di programma con i quali sono stati approvati i PLUS, tenendo conto delle
modalità di gestione associata prescelta;
un ulteriore somma di euro 300.000 viene allocata per il finanziamento di azioni di interesse
regionale.
Certamente,
il bilancio sociale di un Piano locale dovrebbe contenere anche altri elementi di spesa (e di
programmazione): finanziamenti locali, afferenti i bilanci dei comuni in ambito di politiche
socio-sanitarie; la quota parte delle aziende sanitarie; le risorse derivate da progettazioni
regionali, nazionali e comunitarie in materia, anche programmate dal Terzo settore; le risorse che
riguardano altre amministrazioni locali, come il lavoro, la formazione e l’istruzione, la sicurezza
ma che presentano evidenti segni di integrazione con le politiche socio-sanitarie.
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